公共危機管理的概念

公共政府部門除負責日常的程式化工作外，還負有處理不確定性的緊急或突發事件的責任。對於公共政府部門處理緊急或突發性事件的研究，通常被冠以“危機管理 ”、“公共危機管理”、“政府危機管理”、“政府應急管理”等不同名稱,在不同的概念體系下展開,但是綜觀其內容,可以說基本上都是圍繞“在緊急狀態或危機狀態下,政府如何運作”這一主題進行的。人們從不同的學科出發,觀察、分析和研究公共危機管理面臨的問題,做出了許多理論上的分析和解釋,形成了多學科交叉的研究態勢。

　　1.危機的含義。

危機一詞來源於希臘語。目前，不同學科由於角度不同，對危機的含義有不同定義。危機管理理論認為，危機是事物的一種不穩定狀態，在危機到來時，當務之急是要實行一種決定性的變革;企業管理學認為，危機是一種決策形勢，在此形勢下，企業的利益受到威脅，任何拖延均可能會失控而導致巨大損失;組織行為學認為，危機是組織明顯難以維持現狀的一種狀態。一般認為，危機通常是在決策者的核心價值觀受到嚴重威脅或挑戰、有關資訊很不充分，事態發展具有高度不確定性和需要迅速決策等不利情景的會聚。危機是對組織系統的總體目標和利益構成威脅而導致的一種緊張狀態。危機根據影響時空的範圍分為國際危機、國內危機和區域性組織危機。

對於危機的定義，目前我國學界大都引用羅森塔爾(Rosenthal)等人的觀點，即危機就是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，並且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件” 。最早的危機研究集中在國防和軍事領域，之後，危機的概念被應用到企業等私人部門;近些年來，政府和公共領域的危機逐漸被人們所關注。

一般說來, 危機管理中的“危機”, 包括Emergency(緊急事態)、Crisis(危機)及Risk(風險)等表述危險狀態或者緊急事態的情形。Crisis(危機)是指構成社會體制的既存的人力、物力、資訊、能源等要素以及使這些要素髮揮作用的諸原理及價值處於崩潰和恢復的轉機之中的極其危險的狀態或者時代轉換期。因此, 與Crisis Management相對應的危機管理是指一個國家或者地區受到外來軍事攻擊之際, 需要採取軍事的及非軍事的措施, 來應對軍事上乃至政治上極其危險的狀態。Risk(風險)意味著被置於危害、損害、損失等危險狀態, 因而與Risk Management相對應的危機管理多用來表述企業層面的風險管理機制, 其與行政組織“危機管理”對危機的把握方法是不相同的。不過, 二者具有諸多共通之處, 可以相互學習借鑑, 互為補充。Emergency(緊急事態)是指構成社會體制的人力、物力、資訊、能源等要素, 由於某種沒有或者無法預期的`情況發生, 而直面遭受重大損害的威脅或者已經遭受重大損害, 要求立即予以支援及救助等即時應對的全部緊急事態或者非常事態, 如大規模地震、特大洪水等突發性事件導致的需要即時支援及救助的狀態等。因此, 與Emergency Management相對應的危機管理主要是指中央政府及地方各級政府等行政組織介入的, 應對諸如自然災害、技術災害、傳染性疾病、經濟性恐慌、恐怖事件、暴動等國內各類突發性事件導致需要支援及救助的狀態等。

　　2.危機管理的內涵。

所謂危機管理，就是指組織為應付各種危機情境所進行的資訊收集、資訊分析、問題決策、計劃制訂、措施制定、化解處理、動態調整、經驗總結和自我診斷的全過程。危機管理的目的就是變危險為機遇，使之越過陷阱進入新的發展階段。從最廣泛的意義上說，危機管理包含對危機前、危機過程中、危機後所有方面的管理。通過尋找危機根源、本質及表現形式，並分析它們所造成的衝擊，就能夠通過降低風險和緩衝管理來更好地進行危機管理。簡而言之，有效的危機管理需要做到如下方面：減少危機的來源、範圍和影響;提高危機初始管理的地位;改進危機衝擊的反應;完善修復管理，以能迅速有效地減輕危機造成的損害。

　　3.公共危機管理的界定。

為了與私人領域的危機管理(CrisisManagement)相區別,國內學術界有兩種傾向:一是使用“政府危機管理”這一概念,以強調政府在危機管理中的主體地位,二是使用“公共危機管理”。這是美國“9111”事件之後,我國危機管理研究的一大特色。從某種意義上講,“公共危機管理 ”這一概念的採用,更多地是受了公共管理理論的影響,公共管理理論將整個社會的管理劃分為公共和私人兩個相互區別的領域,公共領域強調管理主體的公共性和管理目標或者利益追求的公共性,並且,使用公共危機管理意在強調其管理的主體並不僅僅是政府,還有非營利組織等其它組織,政府在其中起主導作用。至於概念的內涵,“公共危機管理 ”和“政府危機管理”並無太大的差異。在實踐中,我國政府部門更傾向於使用“應急管理(CrisisManagement)”這一概念。因為,一方面“應急”本來就是管理部門應對突發或緊急事件的一個專門詞彙;另一方面, “危機 ”一詞習慣上用來表示重大的、影響生死存亡的事件或狀態,比如:合法性危機、生存危機等。雖然,“應急管理 ”也注重理論的建構,也強調預防、緩解、響應和恢復等管理過程的每一個環節,但是,事實上它更多的是在於實務或操作層面上使用這一概念的。在國外,危機管理領域也存在兩個不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就這兩個概念的淵源來看,“危機管理 ”的使用要比“應急管理”要早,危機管理最早主要盛行於企業界,後來,危機管理開始在公共部門出現,主要侷限於軍事和外交領域,也即政治危機、軍事危機和外交危機的處理和應對。“應急管理”主要研究政府在處理各種突發事件中的管理活動,它更注重實務和操作。“應急管理 ”雖然有其獨特的研究物件和範圍,但是從理論上講,它實際上是危機管理理論在政府管理中的應用,應當屬於“危機管理”知識領域中的一個部分。

綜上所述，公共危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，是政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段採取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機的過程。公共危機管理不同於通常狀態下的政府行政管理。